Ziemie już wcześniej zasiedlone plemionami litewskimi na przełomie XII i XIII w. wkroczyły w nowy okres swoich dziejów – tworzenia państwa. Sprzyjała temu pomyślana sytuacja międzynarodowa. Ruś od połowy XII weszła w okres długotrwałego rozbicia dzielnicowego, a po straszliwym najeździe mongolskim 1237-1240 r. uległa dalszemu, wielkiemu osłabieniu i rozprężeniu politycznemu. Od Polski która również przeżywała chwile upadku i rozbicia oddzielały Litwę ziemie jaćwieskie, tak że i z tej strony Litwini nie byli niepokojeni. W tych sprzyjających okolicznościach Litwini już od końca XII w. zaczęli przejawiać niezwykle ożywioną działalność militarną i łupili ziemie łotewskie, ruskie i polskie. W 1213 r. Litwini ograbili nawet silny i bogaty Psków, spalili go a potem bezkarnie uciekli. Dzieła zjednoczenia plemion litewskich dokonał Mendog obejmując swoją władzą Auksztotę i Żmudź oraz rozpoczynając ekspansję na ziemie ościenne. Wzrost potęgi Litwy zaczyna się za Giedymina (1315-1341) kiedy Litwa sięga już po mocarstwowe stanowisko w Europie środkowo-wschodniej. Podporządkowuje on sobie powoli kolejne ziemie ruskie, głównie drogą pokojową narzucając ziemiom ruskim swych książąt i zabezpieczając je przed jarzmem tatarskim.

W pierwotnym etapie plemiennym, poprzedzającym tworzenie zrębów struktur państwowych, podstawową strukturą terytorialną, wykazującą żywotność często większą niż jednostki większych rzędów były włości. Można je uznać za podstawową obok plemienia komórkę organizacji politycznej. Ścisłe ustalenie rozległości omawianych formacji jest obecnie w zasadzie niemożliwe, łatwiej obliczyć średnią wielkość włości. Z posiadanych dziś danych można wnioskować, że włości różniły się znacznie rozmiarami, zaś mniej zaludnieniem. Na Żmudzi, po odrzuceniu ziemi Ceclis i szawelskiej, których podział terytorialny jest znany fragmentarycznie, istniały 32 włości mające średnią wielkość ok. 300 km2. Spośród ziem auksztockich najbardziej wyczerpująco da się zrekonstruować włości ziemi litewskiej. Na obszarze koło 6 tyś km2 istniało 16 włości o średnich rozmiarach 375 km2. Rozmiary włości znajdowały się na ogół w stosunku odwrotnie proporcjonalnym do gęstości zaludnienia.

Wielkie Księstwo Litewskie, po rozpoczęciu swojej ekspansji terytorialnej, składało się z trzonu etnicznie litewskiego, zwanego Auksztotą, również litewskiej ale odgrywającej długo znaczenie raczej marginalne, Żmudzi oraz rozległych ziem ruskich, które w ciągu XIII-XIV wieku popadły pod władzę książąt litewskich. Wykorzystali oni fakt, że kniaziowie i panowie ruscy w sytuacji, jaka powstała po najazdach tatarskich, potrzebowali silnej władzy państwowej, zdolnej do zabezpieczenia ich ziem przed groźbą narzucenia jarzma tatarskiego, a także przed groźbą podboju Rusi północno-zachodniej przez niemieckich rycerzy zakonu kawalerów mieczowych (części zakonu krzyżackiego). Włączenie ziem ruskich w skład Wielkiego Księstwa Litewskiego było dla nich w warunkach zagrożenia przez Tatarów i Krzyżaków rozwiązaniem stosunkowo korzystnym.

Najwcześniej, bo w drugiej połowie XIII wieku za rządów Mendoga (zmarłego w roku 1263) pod panowanie litewskie dostała się Czarna Ruś (Wołkowysk, Słonim) i Grodno, na północy Brasław, a na wschodzie Nowogródek i Mińsk. Zajęte wówczas obszary podporządkowane zostały bezpośrednio wielkiemu księciu. Wraz z Auksztotą stanowiły one tak zwaną Litwę ściślejszą („Lithuania propria”). Położone dalej na wschód Witebsk, Połock, Smoleńsk oraz księstwa siewiersko-czernihowskie stanowiły tak zwane włości ruskie. Najpóźniej uzależniono od Wilna dzielnice południowe: Podole, część Wołynia z Łuckiem (w roku 1349) oraz Kijów (w roku 1362) – dawną „macierz miast ruskich”. Wszystkie te terytoria w odróżnieniu od Litwy ściślejszej – określa się nieraz mianem aneksów.

Umierając zimą 1341/42 r., wielki książę Giedymin podzielił swe państwo między siedmiu synów. Na Wielkie Księstwo w Wilnie został wyznaczony Jawnuta. Kiejstut otrzymał Troki, Olgierd będący już księciem witebskim dostał Krewo, Moniwidowi przypadł Kiernów, a na Rusi Słonim. Narymunt zasiadł w Pińsku, a Koriat w Nowogródku. Wreszcie Lubart dziedziczył Wołyń po swoim teściu, nieznanym księciu włodzimierskim. Z podziału dokonanego przez Giedymina wynika pośrednio, że głównymi ośrodkami politycznymi na Litwie etnicznej w pierwszej połowie XIV w. poza stołecznym Wilnem były książęce grody: Troki, Kiernów i Krewo, najwidoczniej stare ośrodki polityczne, które osiągnęły przodujące znaczenie chyba jeszcze w dobie plemiennej.

Powstałe przed połową XIII i okrzepłe w XIV stuleciu państwo litewskie za Giedymina oraz Olgierda i Kiejstuta przekształciło się w dwunarodowościowe państwo litewsko-ruskie. Składało się ono bowiem z ziem Litwy i Rusi (przyszłej Białorusi i Ukrainy), a obejmowało ogromne terytorium około 800 tys. km2. Przewaga liczebna i kulturalna należała do Rusinów. Według obliczeń Henryka Łowmiańskiego stanowili oni w drugiej połowie XIV wieku około 80% ludności Wielkiego Księstwa. Z tego jednak na obszar Litwy etnicznej przypadało około 87 tys. km2, tj. około 10% całego państwa. W istocie odsetek ten i litewskie terytorium etniczne w dobie powstawania więzi z Polską było jeszcze mniejsze, bowiem władcy litewscy niejednokrotnie odstępowali Żmudź Krzyżakom, dążącym do uzyskania terytorialnego połączenia między Prusami a Inflantami. Wobec szczupłości litewskiego obszaru etnicznego siły samej Litwy nie były znaczne, gdyż kraj przy średniej gęstości zaludnienia 4-5 osób na km2 liczył najwyżej 300 tys. mieszkańców. Toteż państwo litewskie korzystało w coraz większym stopniu z sił i zasobów podległej mu Rusi. Obszar przez Litwinów zaludniony był następujący: na wschodzie i na południu, gdzie osadnictwo bałtyjsko-litewskie od wieków cofało się pod naporem żywiołu wschodniosłowiańskiego, siedziby Litwinów utrzymywały się wzdłuż lini: Dryświaty – Opsa – Miadzioł – Krewo z rzeką Krewlanką – Berezyna – Niemen – Dzitwa – Raduń – Merecz. Od Merecza osadnictwo litewskie gęsto skupiało się w górę Niemna po prawym jego brzegu aż do rzeki Mitwy, od której ujścia kierowało się na północny zachód do rzeki Minii na wysokości Gorzd. Od Gorzd siedziby Litwinów ciągnęły się po Korciany – Szkudy – Mażejki, do górnej Muszy i dalej Ławeną do Jezioros i Dryświat. Okolice nadmorskie były zaliczane do Prus względnie do Kuronii, aczkolwiek niewątpliwie posiadały one w części ludność litewską, która poczęła zasiedlać wyludnioną przez wojny krzyżackie kurońską ziemię Ceclis w północno-zachodniej Żmudzi. Osadnictwo skupiało się najgęściej na żyźniejszych glebach nad wodami. Najludniejsze były ziemia litewska i miednicka, natomiast dobrze zagospodarowana ziemia korszowska w rezultacie najazdów krzyżackich została w większości zniszczona.

Z nastaniem organizacji państwowej począł się wytwarzać aparat administracyjny, system zarządzania krajem. Litwa dzieliła się w części auksztockiej na okręgi grodowe, jak Wilno, Troki, Kowno, Wielona, Wiłkomierz, Uszpol, Oszmiana, Krewo i Miedniki pod Wilnem. Na czele okręgu grodowego stał namiestnik (starosta), pełniący funkcje administracyjne, sądowe i wojskowe. Okręgi rozpadały się na włości, które na Żmudzi nabierały znaczenia włości grodowych. Włości były rządzone przez ciwunów, którzy do pomocy mieli namiestników i ponamiestników. Włość składała się z kilku prystawnictw, sprawowanych przez prystawów i poprystawów, mających jeszcze do pomocy dziesiętników. Prystawowie zbierali daniny i oddawali je do dworu wielkoksiążęcego, w którym siedział ciwun. Daniny z włości odwożono podwodami do Wilna, do skarbu wielkoksiążęcego. Do pomocy w zarządzaniu krajem służyli też młodsi urzędnicy wielkoksiążęcy, tzw. dzieccy, wykonujący specjalne poruczenia panującego. We włości zwykle znajdował się przynajmniej jeden dwór wielkoksiążęcy, w którym była siedziba władzy, a ponadto także gospodarstwo rolno-hodowlane, często ze stadniną końską.

Władza wielkoksiążęca, zarówno w rodzie Ryngoldowiczów, jak i Giedyminowiczów, była dziedziczna, przekazywana temu z synów, którego ojciec uważał za najodpowiedniejszego. Jednakże wielki książę nie mógł sprawować rządów bez poparcia wyższego bojarstwa, toteż powoływał do rady wielkoksiążęcej obok członków rodziny także kniaziów i z nimi uzgadniał ważniejsze decyzje. Panujący uważał państwo za swoją niemalże prywatną własność i rozporządzał ziemią według swej woli, wyznaczał braciom lub synom dzielnice na Litwie, częściej na Rusi, nadawał dobra ziemskie bojarom, wymagając w zamian czołobitności i służby wojskowej.

Ziemie obejmowane przez Wielkie Księstwo Litewskie cechował niewielki stopień spoistości. Dokumentuje to najlepiej partykularyzm Żmudzi, mimo jej pokrewieństwa etnicznego z Auksztotą. Od 1441 r. Żmudź występowała jako odrębna jednostka Wielkiego Księstwa. W roku 1492 otrzymała osobny przywilej dla szlachty, a w roku 1529 specjalną ustawę dla ludności mającej ją chronić przed nadużyciami urzędników. Posłowie żmudzcy na sejmach litewskich pierwszej połowy XVI wieku, podobnie zresztą jak przedstawiciele ziemi kijowskiej, połockiej i innych wysuwali własne dezyderaty idące w kierunku podkreślenia własnej odrębności ustrojowej. Miała także żmudź odmienny ustrój administracyjny, który zachował swoją specyfikę także po Unii Lubelskiej 1569. Określano ją w XVI wieku jako księstwo żmudzkie.

Przykładem słabości więzi wewnętrznych może być także stanowisko zajęte w dobie unii lubelskiej przez ruską szlachtę Kijowszczyzny i Wołynia, która zainteresowana w rozciągnięciu na nią przywilejów szlachty polskiej, łatwo uległa obietnicom panów i posłów Korony, akceptując oderwanie od Wielkiego Księstwa obu tych części Rusi i ich inkorporację do Korony.

Zmiany w powstałej w wyniku historycznego rozwoju organizacji administracyjnej Wielkiego Księstwa Litewskiego są związane z procesem integracji z Koroną Polską. W ramach unii horodelskiej 1413 r., by zbliżyć ustrój administracyjny Korony i Wielkiego Księstwa utworzono w tym ostatnim na wzór Polski dwa województwa i kasztelanię: wileńskie i trockie. W połowie XVI w. z województwa wileńskiego wyodrębniono jeszcze nowe województwo nowogrodzkie. Jednocześnie 6 powiatów podlaskich otrzymało w 1520 r. osobnego wojewodę podlaskiego, jednak pod względem wojskowym powiaty te należały dalej do województwa wileńskiego. Podział na dwa, a potem trzy województwa nie objął jednak całej Litwy w znaczeniu ścisłym. Poza podziałem pozostały włości lenne na południowym-wschodzie zwane „podnieprowskimi” lub „ruskimi” i powiaty będące w dziedzicznym posiadaniu kniaziów i panów. Wymienione duże kompleksy terytorialne dzieliły się na mniejsze okręgi administracyjne zwane powiatami i włościami. Źródła dla obu tych nazw używają terminu promiscue, ale w terminologii ściślejszej powiatem nazywa się okrąg, wyprowadzający własną chorągiew powiatową, zaś włością okrąg nie mający własnej chorągwi. Ta druga kategoria okręgów administracyjnych jest szczególnie często reprezentowana w grupie włości „ruskich”. Ówczesne podziały administracyjne niższego rzędu (powiaty i włości) są drobne w środkowej części Wielkiego Księstwa Litewskiego i Żmudzi, na kresach zaś tych obszarów są znacznie większe, przybierając czasem kształt długich pasów, ciągnących się od środka kraju ku jego granicom. Prawdopodobnie podziały administracyjne tworzyły się tu samorzutnie, pozostając w ścisłym związku z osadnictwem. Środek kraju był zaludniony wcześniej i tam potworzyła się gęsta sieć ośrodków administracyjnych. Następnie osadnicy oddalający się od tych pierwotnych ośrodków nie zrywali z nimi kontaktu administracyjnego i stąd powstały długie powiaty ciągnące się ku granicom kraju.

Uderzający jest fakt, że do reformy z 1566 r. główne ośrodki życia politycznego na Litwie i Żmudzi, Wilno i Miedniki (Wornie), nie były ośrodkami powiatów. Szlachta mieszkająca pod Wilnem gromadziła się pod chorągwiami powiatowymi w Niemieży, Rudominie i Suderewie. Prawdopodobnie fakt ten należy tłumaczyć tym, że organizacja chorągwi powiatowych na Litwie jest starsza niż Wilno. Włość miednicka jest jednak często wspominana w źródłach z XIV wieku i wzmianki o niej znikają dopiero po wprowadzeniu chrześcijaństwa. Wynikało to zapewne z faktu, że po przekazaniu Miednik przez Witolda biskupom żmudzkim przestała istnieć chorągiew powiatowa miednicka i powiat miednicki został przeniesiony do sąsiednich Powodeń.

Ciekawym jest fakt, że główne kompleksy dóbr wielkopańskich skupione na Polesiu w powiatach Kleck, Horodek (oba Radziwiłłów) Słuck, Kopyl (Słuckich) i Turów (Ostrogskich) nie należały do żadnego województwa. Dopiero w 1566 r. przydzielono je do województw: brzesko-litewskiego (Horodek i Turów) i nowogrodzkiego (Kleck, Słucki i Kopyl).

Dobra kościelne w liczbie 7 dużych włości ciągnęły się długim pasmem od północnych granic Litwy aż do północnych kresów Kijowszczyzny. Królewszczyzn prawie wcale nie było w środkowej części Litwy, natomiast ciągną się one niemal nieprzerwanie wzdłuż granic państwa. Wynikało to najprawdopodobniej w znacznej mierze z celowej polityki władców, którzy przez nadmierne rozdawnictwo dóbr nie chcieli pozbawić zamków pogranicznych niezbędnych do utrzymania środków.

Nowy podział administracyjny kraju został poprzedzony pomiarem włócznym, mającym na celu ujednolicenie i unormowanie powinności chłopskich oraz zapewnienie stałych realnych wpływów do kasy wielkoksiążęcej. Przeprowadzano go w dwóch etapach. W latach 1547-1566 objęto nim włości na Litwie i zachodniej Białorusi. W drugim etapie, już po Unii Lubelskiej, w końcu XVI i początku XVII w. dokonano reformy w pozostałych włościach wielkoksiążęcych.

Dążenia do zacieśnienia unii polsko-litewskiej wiążą się też z walką o emancypację polityczną szlachty Wielkiego Księstwa. Obu tych procesów nie da się od siebie oddzielić. Pod groźbą unii możnowładztwo litewskie zostało zmuszone do daleko idących ustępstw. Na sejmie 1564 roku możnowładcy zrzekli się egzempcji sądowej, co umożliwiło zreformowanie sądownictwa oraz wprowadzenie w Wielkim Księstwie organizacji sądowej na wzór polski. Utworzono więc w 1564 roku na Litwie sądy ziemskie i grodzkie, a w rok później i sądy podkomorskie, dla orzekania w sporach granicznych. Ponieważ kandydatów ma urzędy sądowe ziemskie desygnowały sejmiki, doprowadziło to do przejścia sądownictwa ziemskiego w ręce szlachty.

Wyższymi sądami pozostały: sąd marszałkowski i hospodarski. W 1581 r. utworzono jeszcze Trybunał Główny Wielkiego Księstwa Litewskiego (w Koronie analogiczny powstał w 1578 r.), do którego przystąpiła Żmudź. Był on sądem apelacyjnym od wyroków sądów ziemskich, grodzkich i podkomorskich.

Z reformą sądową połączono reformę administracyjną. W latach 1565-1566 utworzona została na terenie Wielkiego Księstwa sieć powiatów. W odróżnieniu od Korony powiaty litewskie były nie tylko podstawowymi jednostkami organizacji sądowej, ale także jednostkami administracyjnymi, wojskowymi oraz formą organizacji stanowej szlachty. Zostały więc pomyślane racjonalnie, jako produkt reformy ustrojowej, gdy w Polsce organizacja lokalna była bardziej skomplikowana, bo wytworzona historycznie. Zachowała też te cechy genetyczne w następnej dobie. W Wielkim Księstwie każdy powiat posiadał własny sejmik powiatowy, który miał wysyłać po dwóch posłów na sejm walny oraz dwóch deputatów do trybunału. Utworzono nowe województwa, dzieląc poprzednie, zbyt duże, i zbliżając, również pod tym względem, ustrój Wielkiego Księstwa do ustroju Korony. Podział z 1566 r. przetrwał aż do końca istnienia państwa litewskiego. Nie wprowadzono go na Żmudzi, która po dawnemu dzieliła się na 28 włości-powiatów.

Nowe powiaty powstałe w 1566 r. składały się na ogół z kilku dawnych powiatów czy włości. Dokładne wytyczne do przeprowadzenia ograniczenia powiatów zachowały się w Metryce Litewskiej, ale jak pokazują badania nie zawsze były ściśle wprowadzone w życie. Autorowie ograniczenia nie we wszystkich przypadkach liczyli się z istniejącym podziałem i czasem przeprowadzali nowe granice wzdłuż jakiejś dowolnej linii lub rzeki. Życie jednak pokierowało sprawą inaczej i nowe powiaty potworzył się ze zlania kilku całkowitych dawnych jednostek terytorialnych, a nie ich fragmentów.

W ramach zabiegów o doprowadzenie do unii Polsko-Litewskiej nastąpiło także ograniczenie terytorium Wielkiego Księstwa. Zrywając rozmowy na sejmie lubelskim 1 III 1569 r., Litwini z Radziwiłłem Rudym, swym przywódcą, w najśmielszych przypuszczeniach nie mogli przewidzieć reakcji strony polskiej. Oto za radą posłów polskich, rozporządzeniami królewskimi z marca i czerwca 1569 r. Podlasie, Wołyń i Ukraina zostały odebrane Litwie i wcielone do Polski, zresztą nie bez poparcia szlachty tych ziem. Polityka faktów dokonanych, przy jednoczesnej obietnicy polskiej zachowania odrębnej państwowości litewskiej, zrobiły swoje Okrojone Wielkie Księ-stwo Litewskie, bez licznej szlachty podlaskiej i wołyńskiej, bez pomocy polskiej, stałoby się łatwym łupem Moskwy. Litwini, chcąc nie chcąc, wrócili więc do Lublina podejmując przerwane układy o unię. Po uporczywych debatach i przewlekłych obradach 28 czerwca osiągnięto porozumienie co do treści zawieranej unii, którą zatwierdzono 1 lipca 1569 r.

W tym momencie krystalizuje się granica Wielkiego Księstwa Litewskiego, która będzie ulegała jedynie pewnym wahaniom na wschodzie w zależności od rezultatów kolejnych wojen z Moskwą i Szwecją, zaś podziały administracyjne w zasadzie nie będą ulegały większym zmianom. Wątpliwości budzą się jedynie odnoście do przebiegu granic pomiędzy powiatami. Zasadniczo znamy ich przebieg z okresu przedrozbiorowego. Badania na okresem wcześniejszym, po 1566 r. pokazują iż przebieg ówczesnych granic, choć bardzo podobny do późniejszego, jednak w pełni się z nim nie pokrywa. Także mapa Radziwiłowska Wielkiego Księstwa pokazuje w przebiegu granic pewne odchylenia od ustaleń późniejszych badaczy. Najprawdopodobniej w latach 1566-1772 zaszły na terenie Litwy jakieś korekty podziału administracyjnego. Jakie były to zmiany, kiedy dokonane i z jakich powodu zostaje sprawą otwartą dla dalszych badań.

W połowie XVII w. Litwa etniczna przy obszarze ponad 87 tyś km2 będzie posiadała 184,2 tyś dymów tj. blisko 1,3 mln mieszkańców (przy założeniu 7 osób na dym). Gęstość zaludnienia wynosiła średnio: na Żmudzi około 16, w woj. wileńskim 14, w trockim 14 osób na km2. Natomiast zaludnienie całego Wielkiego Księstwa w granicach po unii 1569 r. przy obszarze 296,5 tyś km2 sięgało 4 mln osób i ponad 13 osób na km2. Liczby te spadną znacznie po wojnach 1648-1667 kiedy ubyło około 46 % ludności. Gęstość zaludnienia spadła na Żmudzi do 11 osób na km2, w woj. trockim do 10 i w wileńskim do 9 mieszkańców na km2.